基本案情
案例一
M市中心体育场塑胶跑道改造货物类政府采购项目采用公开招标方式实施采购，Y公司为中标供应商。该项目中标结果被A公司提起质疑投诉，其中一个投诉事项是“中标供应商提供的投标产品生产厂家不属于中小企业，不能给予中小企业价格优惠扣除”。就该事项，财政部门经调查后认定投诉部分成立，即“不属于中小企业”没有事实依据，但中标供应商未按法定格式提供《中小企业声明函》，不应享受中小企业价格优惠扣除，决定中标结果无效，责令重新开展采购活动。
中标供应商Y公司不服投诉处理决定，提起行政诉讼，请求撤销财政部门作出的投诉处理决定并重新处理，确认其符合投标中标条件，维持原中标结果。Y公司认为，招标文件所提供的《中小企业声明函》格式为参考格式，在其提供的《中小企业声明函》中虽没有从业人员、营业收入内容，但所提供的政府部门发布公示的小微企业名录已涵盖从业人员、营业收入等内容，财政部门关于《中小企业声明函》格式与招标文件规定格式不同、不享有价格扣除的认定，是错误的。
历经一审、二审，最终F省高级人民法院作出行政裁定书，支持了二审人民法院作出的判决，驳回Y公司的再审申请。法院裁定认为，招标文件第四章“资格审查与评标”关于“中小企业优惠政策”明确载明“参加政府采购活动的中小企业应当提供《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定的《中小企业声明函》（见第七章投标文件格式）。否则不予价格扣除”，并提供与《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十一条规定所指附1相同的《中小企业声明函》格式。但是，Y公司提供的《中小企业声明函》格式与涉案招标文件要求的格式不同，缺失从业人员、营业收入等内容，按照招标文件规定，其不能享受中小企业价格优惠扣除。
案例二
B技师学院机场设备运维专业群采购项目，以公开招标方式采购机场行李实训中心建设相关产品，项目专门面向中小企业采购，中标供应商为W公司。在中标结果公告后，代理机构收到投标人T公司的质疑，其中一个质疑事项为W公司为S机场集团的分支机构（控股60%），属于控股股东为大型企业的情形，W公司在投标文件中虚假声明自己为中型企业，是提供虚假材料谋取中标、成交行为。
采购代理机构书面回复，虚假材料问题应由本级财政部门认定。T公司提供的现有材料不足以证明W公司存在《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的“提供虚假材料谋取中标、成交的”情形。T公司收到质疑答复后随即向市财政局提交书面投诉书。
市财政局调查发现，W公司投标文件提供的《中小企业声明函》载明：“本公司提供的货物全部由符合政策要求的中小企业制造。机场设备运维专业群采购项目的全部采购货物，属于工业行业；制造商为W公司，属于中型企业；不属于大企业的分支机构，不存在控股股东为大企业的情形，也不存在与大企业的负责人为同一人的情形。本企业对上述声明内容的真实性负责。如有虚假，将依法承担相应责任。”而据市经信局向财政局回复的《关于协助认定中小企业的函》载明：“按照工业和信息化部等四部委联合印发的《中小企业划型标准规定》有关规定，经核实，S机场集团不符合中小企业划型标准的相关规定，不属于中小微企业。W公司与S机场集团存在直接控股关系，按照相关规定，W公司在政府采购活动中不应视为中小企业。”
市财政局作出投诉决定书，认定W公司《中小企业声明函》系虚假材料，投诉事项成立。并依法将W公司列入不良行为记录名单，责令其在3年内禁止参加政府采购活动，处以中标金额5‰的罚款。
问题分析
通过以上两个案例，笔者结合实践中常见问题，浅述《中小企业声明函》在政府采购活动中的重要意义。（注：为方便描述，本文将中型企业、小型企业、微型企业简称为中小企业）
问题一：能否用第三方证明材料替代《中小企业声明函》
其一，《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十一条明确规定，“中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》（附1），否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。”笔者认为，该条款包含的两层意思：一是不能再要求供应商提供其他中小企业证明文件；二是中小企业在采购活动中没有出具格式要求的《中小企业声明函》也不得享受扶持政策。
其二，实践中最为常见且属官方的“第三方小微企业证明材料”，为通过国家市场监督管理总局官网“全国个体私营经济发展服务网（小微企业名录）”栏目所查询。据该栏目“小微企业库说明”表述，“按照国家统计局制定的《统计上大中小微型企业划分标准》和中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家统计局联合制定的《金融业企业划型标准规定》进行判定：将企业在上一年度年报信息中的营业收入、从业人员和资产总额等三项指标与《统计上大中小微型企业划分标准》和《金融业企业划型标准规定》标准进行比对，需满足小微判定标准即可纳入小微企业库。”正如案例一当事人所申述，在小微企业名录入库时，确实有对比营业收入、从业人员和资产总额等内容，与《中小企业声明函》基础内容一致。但是，《中小企业声明函》还需要与采购文件明确的“所属行业”配套使用，即供应商须结合采购文件明确的行业（可能与小微企业名录入库的行业不一致）与数据，自行划分在该行业的企业类型。另外，《中小企业声明函》还须供应商承诺“不属于大企业的分支机构，不存在控股股东为大企业的情形，也不存在与大企业的负责人为同一人的情形”。
综上所述，笔者认为，在政府采购活动中，供应商并不能用第三方证明材料替代《中小企业声明函》，享受中小企业扶持政策。
问题二：《中小企业声明函》哪些内容的“错误填写”可判定为“虚假应标”
关于在政府采购活动中“提供虚假材料谋取中标、成交”违法行为，比较一致的判定标准是“客观上有提供虚假材料的行为，即有篡改、伪造或变造材料或事实的行为；主观上提供该虚假材料是为了谋取中标、成交”。
因此，《中小企业声明函》的填报，也存在供应商伪造事实谋取中标成交的可能，即“不是中小企业却声明为中小企业，从而通过资格审查或者获得价格扣除”。财政部指导性案例35号《Y单位主副食品采购项目投诉案》处理理由明确阐述，“C公司《中小企业声明函》中声明其属于小型企业，据G工业和信息化委员会的复函，C公司属于中型企业，C公司行为构成《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的‘提供虚假材料谋取中标’的情形。”
实践中，供应商除了不能背离事实声明企业类型，还应当特别注意《中小企业声明函》其他内容的“错误填写”，同样可能导致虚假应标的不良后果。比如采购进口产品（货物），将国外生产厂家声明为中小企业；比如声明“不属于大企业的分支机构，不存在控股股东为大企业的情形，也不存在与大企业的负责人为同一人的情形”，但事实证明存在该情形。
除上述情况外，某些货物类采购项目投标供应商（代理商或经销商）在《中小企业声明函》中，将（产品）制造商企业名称填写成本企业，相关数据也按本企业填写，并声明为中小企业。虽然评审时专家通常将其认定为不符合要求不享受优惠政策，但其本质也是提供虚假材料谋取中标行为。
问题三：《中小企业声明函》哪些内容的“错误填写”可导致声明函无效
一是实践中常见供应商将声明函单位名称（采购人）或项目名称填写错误。这种错误是很明显的笔误，有观点特别是部分评审专家认为，供应商连投标项目都搞不清楚，《中小企业声明函》针对的也并非本项目，自然无效。但笔者认为，单位名称或项目名称的错误，并不影响供应商真实意思即声明自身为中小企业的表达，不影响《中小企业声明函》本身的意义，应视为有效，如果严谨些，可以按“明显文字错误内容”要求供应商进行澄清。
二是“营业收入、资产总额”数据填写错误。比如供应商真实资产总额100万元，但工作人员未注意空格后单位是“万元”，将内容填写成1000000万元，这个数据显然并不能匹配后面划分的“微型企业”。有观点认为，评审人员应当按照供应商提供的文件进行评价，1000000万元营业收入不属于微型企业，故《中小企业声明函》无效，供应商不能获得政策扶持。但笔者认为，该错误也属于明显的文字错误内容，不能判定声明无效或者是虚假材料。
当然，实践中肯定会存在供应商填写虚假数据情形，其目的是将自己划分为中小企业享受政策。但这些数据是否真实，的确不在专家、采购人或代理机构的判断范围，出现投诉或争议，也是由中小企业主管部门负责认定。因此，在专家（或采购人）不能全面、准确掌握供应商真实数据以及企业划分标准数据的情形下，营业收入、资产总额、从业人员不应成为评审过程判定《中小企业声明函》是否有效的重点。
三是“标的名称”也有供应商遗漏填写或错误填写的情况，针对单一的货物或者工程、服务采购项目，其实并不影响供应商真实意思表示，即供应商在采购文件明确的所属行业中，属于中小企业。非单一（多个产品组成）货物采购项目则不一样，如果遗漏填写或者错误填写，视同于没有对所有产品进行承诺，从而不能享受扶持政策。值得注意的是，此类情形并不适宜判定为文字错误进行澄清。
四是“采购文件中明确的所属行业”跟项目中小企业类型划分结果相对应，若出现跟采购文件明确的行业不一致（错填），或者并未响应采购文件所明确的行业（漏填），得出的中小企业划分结论都是不准确的。因此，在采购文件中明确的所属行业填写遗漏或错误填写将直接导致声明无效，不能享受优惠政策。
另外还要关注的是，《中小企业声明函》是规章所规定的格式，并不是参考格式，除了字体、标点符号、文字（表达）顺序等非实质性问题可以有差异外，任何对该声明函文字内容的调整，都可能影响声明的真实表达，从而导致声明无效。
（作者单位：贵州卫虹招标有限公司)
