案例回放
某日，某县财政局收到A供应商投诉，称在该县某设备采购项目的采购公告中，设备的最高限价为10万元，而采购文件中的最高限价却为100万元，两者不一致属于排斥潜在供应商，是为某些特定供应商故意而为之。A供应商认为，该采购活动存在重大失误，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，请求财政部门废标。
财政部门调查后发现，该采购项目采用询价采购方式，A供应商所称最高限价不一致的情况属实。A供应商是在询价成交结果公示后提出的质疑和投诉，符合质疑投诉采购文件的时间期限。采购代理机构答复称，两处最高限价不一致是采购代理机构的失误，在发布采购公告最高限价时少输入了一个“0”，该行为不是采购人和采购代理机构的真实意思表达，不存在故意设置障碍排斥潜在供应商。采购代理机构还认为，采购公告不属于采购文件，不是潜在供应商可提起质疑和投诉的范围，且两处最高限价不一致并未对A供应商造成权益上的损害，因在采购代理机构发现该错误时，该项目已经开标完毕确定了成交供应商，所以未对采购公告进行澄清，A供应商的质疑不成立。
财政部门最终裁定，采购公告属于采购文件，潜在供应商可对采购公告提起质疑和投诉。虽然在本次采购活动中，采购公告和采购文件的最高限价不一致，但是该不一致属于采购人和采购代理机构的书写失误，不是其真实意思的表达，并未影响潜在供应商和投诉人A供应商编制响应文件，未对潜在供应商和投诉人A供应商造成权益上的损害。该投诉事项不符合质疑投诉的要件，驳回A供应商的投诉事项。对于采购人和采购代理机构错误发布采购公告最高限价的行为，给予警告、责令改正的行政处罚。
案例探析
采购公告属于采购文件吗？
笔者认为属于。通常我们认为采购公告、采购文件和采购结果是政府采购过程中三个不同时间段的流程和环节，它们分别代表了采购的准备工作、实施阶段和结束阶段。
采购公告是指公开发布采购信息的公告，主要包含采购项目的基本信息，比如采购人信息、采购项目名称、预算金额、最高限价和招标代理信息等内容。
采购公告是邀请供应商投标的一种表现形式，主要分为以下两类。一类是发布采购公告，比如，在公开招标采购活动中，采购人依法以招标公告的方式邀请非特定的供应商参加投标。在竞争性谈判、询价和竞争性磋商采购活动中，采购人、采购代理机构应当通过发布公告的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判、询价或者竞争性磋商采购活动。
另一类是采用特定的方式邀请供应商投标。比如，在邀请招标采购活动中，采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。在竞争性谈判、询价和竞争性磋商采购活动中，采购人、采购代理机构应当从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取，或者采购人和评审专家分别以书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判、询价或者竞争性磋商采购活动。
采购文件是指为了实施采购而编制的详细规则和程序，主要包括招标文件、询价文件、竞争性谈判文件和竞争性磋商文件等。
采购结果是指采购活动完成后确定中标或成交供应商，主要包括中标（成交）结果公示、通知书、采购合同等。
笔者认为，狭义的采购文件仅仅是指招标文件、询价文件、竞争性谈判文件和竞争性磋商文件等，然而广义的采购文件是包括采购公告和采购结果等相关信息。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十条规定招标文件应包括“投标邀请”，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第十一条也规定谈判文件、询价通知书应当包括采购邀请。2019年1月7日，针对采购公告是否属于采购文件的问题，财政部条法司明确答复，采购公告属于采购文件。
引申思考
采购公告需要“下载”吗？
笔者认为不需要。《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定，潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。在实践中，供应商在提起质疑和投诉时，都会将下载采购文件的网络截图附在质疑函和投诉书中，以证明其依法获取采购文件。然而，采购公告是不需要下载的，它是所有供应商都能够查看到的信息。
笔者认为，获取采购文件的方式不违反法律规定即为“依法获取”，供应商查看到采购公告中的信息即为“依法获取”，而不需要另行“下载”。
《中华人民共和国民法典》第四百七十三条也规定，招标(采购）公告属于要约邀请，其目的是向潜在供应商传递采购活动信息，潜在供应商获得采购公告信息，视同为供应商依法获取采购文件，其认为采购公告对其权益造成损害的，在符合质疑和投诉的期限内可提起质疑和投诉。
采购公告中常见的问题有哪些？
笔者发现，采购公告信息常见错漏问题有：如文字表述不正确、援引文书不正确、时间日期不正确、标点符号数字不正确、专用名名词不正确等。出现诸如将“登录”写成“登陆”，将“账户”写成“帐户”，出现多个“、”连在一起，将预留给中小（微）企业误写成“小（微）企业”等。为何会出现上述问题，笔者认为，主要是采购人主体责任缺失和采购代理机构内控机制不健全造成的。按照采购活动“谁采购、谁负责”的原则，采购人理应对其发布的采购信息全权负责。然而在实践中，有的采购人认为其委托了采购代理机构承办相关代理事项，采购人就可撒手不管，采购人主体责任也就无从谈起。另外，目前部分代理缺乏内控机制，业务能力水平较差，责任心不强，也是导致采购信息问题频出的原因之一。
话外音
据了解，A供应商因为未成为该项目的成交供应商，所以寄希望于提起质疑和投诉，促成该项目重新开展采购活动，为自己争取一次重新来过的“机会”。因A供应商未在采购文件和成交结果中找到可质疑投诉点，于是抓住采购公告和采购文件中最高限价不一致的现象提起质疑投诉。
相关建议
一是强化采购人主体责任。采购人是政府采购活动的第一责任人，同时，采购人也是政府采购信息发布的第一责任人，按照“谁发布、谁负责”的原则，采购人对采购项目信息的真实性、时效性和合法性负责，承担采购信息发布的主体责任。
二是强化采购代理机构内控机制。采购代理机构应结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规范，加强内控制度建设，将内控管理制度贯穿于政府采购活动的全流程、各环节，重点加强对关键环节、关键岗位和重大风险事项管理。全面建立健全内部机构之间、环节之间、岗位之间的监督制约机制，优化流程衔接，合理安排分工，提高采购绩效。提升专业服务水平，多设置几道审核关，避免发生类似于本案中这样的错误。
三是强化财政监督检查。财政部门加强对采购信息发布情况的监督检查力度，将采购信息发布情况作为采购人和采购代理机构的重点检查内容，并纳入政府采购年度绩效考核指标体系，依法追究采购人和采购代理机构在信息发布中的违法违规行为。
法律依据
《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）
第十一条谈判文件、询价通知书应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等。
《中华人民共和国政府采购法》
第四十二条第二款 采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。
《中华人民共和国民法典》
第四百七十三条要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。拍卖公告、招标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等为要约邀请。
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）
第十条供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。
财政部留言答复，留言编号:0332-3087061，答复单位:财政部条法司，回复时间:2019年01月07日。
请问：《政府采购质疑和投诉办法》中第十一条：潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。其中“潜在供应商”具体指那些供应商？“依法获取”的方式包括哪些？采购公告是否属于采购文件的一部分？
答复：《政府采购质疑和投诉办法》第十一条中的“潜在供应商”是指已依法获取其可质疑的采购文件的供应商。获取采购文件的方式不违反法律规定即为“依法获取”。采购公告属于采购文件。感谢您对财政法治工作的关心和支持！
