案例
案例1：《S市人民医院1.5TMRI和64排CT采购项目》采购文件发售期间，采购代理机构收到W机电科技公司提出的书面质疑，质疑函共列出针对采购文件内容的11个质疑事项，采购代理机构依法在规定时间内作出答复。后来，该项目按既定时间开评标，W机电科技公司并未参加投标。在中标结果公告后，W机电科技公司对质疑答复不满意，于是向同级财政部门提出投诉，S市财政局依法作出行政处理决定书，决定“投诉事项部分成立，但不影响采购结果，继续开展采购活动”。
W机电科技公司对财政局作出的行政处理决定书不满，于是向法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案首先应当审查的是原告W机电科技公司是否具有行政诉讼主体资格，其对案涉争议是否具有利害关系。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，W机电科技公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉招投标活动，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商。综上所述，原告W机电科技公司未实际参与案涉项目招投标活动，且被告S市财政局的处理意见对原告W机电科技公司的权利义务不产生实际影响。原告W机电科技公司针对被诉行政处理决定提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。
W机电科技公司不满，继续向S市中级人民法院上诉，但S市中级人民法院认定一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回上诉，维持原裁定。
案例2：《H县医院中药饮片采购项目》招标文件发出后，采购代理机构收到Z商贸有限公司提出的质疑函，质疑认为采购文件评分标准不合理。采购代理机构收到质疑函后发现，该公司经营范围并不包含中药饮片，且不具备采购文件所规定的特殊资格要求——取得《药品经营许可证》。采购人认为Z商贸有限公司本身并不具备经营本项目产品的法定资格，不属于《政府采购质疑和投诉办法》所定义的潜在供应商，质疑主体不符合法定要求，由采购代理机构书面告知其不属于法规规定应当受理的质疑。
Z商贸有限公司不满，于是向财政部门提起投诉。财政部门认为，所投诉项目须为依法经批准方可开展的经营类项目，Z商贸有限公司并未取得《药品经营许可证》，不满足本项目的特殊资格要求，不符合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条规定的“供应商参加政府采购活动应当具备的条件”，参照《政府采购行政裁决指导性案例29号——X厅信息应用平台采购项目投诉案》内容，Z商贸有限公司不属于该项目采购活动的利害关系人，无权对招标（采购）文件提出质疑，投诉不予受理。
上述两个案例，投诉人分别与《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十一条中“参与所质疑项目采购活动的供应商”“潜在供应商”相对应，且被认定为不适格。实践中，当事主体应当对提出质疑供应商的主体资格，准确地理解并合理应用于项目中。《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定：“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。”
分析
——“参与”某环节活动是其权益受损的基本前提。《政府采购质疑和投诉办法》对质疑供应商适格主体定义为 “应当是参与所质疑项目采购活动的供应商”。实践中，一般通过供应商是否购买（或下载，下同）采购文件、提交投标文件（响应报价文件）来判断其是否参与项目采购活动。但由于采购活动可细分为不同阶段，购买采购文件只能视同于参与了政府采购活动的招标环节，投标视同于参与了开评标环节。因此，购买采购文件但不参与投标的供应商，并不能对开评标环节提出质疑，即“参与”某环节活动是其权益受损的基本前提。
——市场主体明显不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的，不属于潜在供应商。笔者认为，政府采购项目潜在供应商应当指满足采购需求但尚未通过投标响应程序成为（正式）供应商的法人、其他组织或自然人。
在通常情况下，实践中是将是否购买采购文件作为潜在供应商的认定依据，但这往往忽略了供应商是否满足《政府采购法》第二十二条“参加政府采购活动应当具备的相应条件”。案例2提及的《政府采购行政裁决指导性案例29号——X厅信息应用平台采购项目投诉案》中，财政部门认定投诉人T公司不属于潜在供应商，并作如下阐述：“T公司的经营范围不包含本项目所需的应用平台建设及软件开发等内容，根据现有材料也不能证明T公司具备符合本次采购项目所要求的专业技术能力。因此，T公司不符合参加本次采购活动的供应商应当具备的条件，不属于本项目采购活动的利害关系人，无权对招标文件提出质疑，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第（一）项规定，T公司提起的投诉不符合法定受理条件。”指导案例得出的结论是，市场主体明显不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的，不属于潜在供应商。
以此类推，笔者认为，不具有独立承担民事责任能力的、有重大违法记录的、不满足国家法定须批准方可开展经营类项目资质要求的（项目特定条件）等不满足《政府采购法》第二十二条“供应商参加政府采购活动应当具备的条件”，应当都不属于潜在供应商，从而无权对采购文件提出质疑。
——仅购买文件不参与投标，不应认定为参与了政府采购活动。实践中，购买采购文件但不参与投标，待中标结果公告后再对采购文件的质疑事项提起投诉，类似的供应商并非个例。
根据政府采购有关规定，只要依法质疑并在有效期内提起的投诉，财政部门应当受理。对财政部门作出的决定，投诉人也有申请行政复议以及提起行政诉讼的权利。在案例1中供应商的逻辑便是如此，采购文件设定的内容给其权益造成损害，供应商按照规定进行质疑，并在有效时间内提出投诉，对投诉决定不满向人民法院提起行政诉讼。但法院对上诉人“无行政诉讼主体资格”的判定无疑让人有些“意外”。法院裁定事实内容认为“W机电科技公司虽已获取招标文件并提出质疑，但未实际参与案涉招投标活动，其并非参与所质疑项目采购活动的供应商”。通过上述判定可推论，笔者认为，法院认定的参与采购活动应当指参与全程而非某一阶段或环节。
而从合同关系形成的角度来看，笔者也认为，供应商购买文件仅仅是对要约邀请作出反应，表达出对项目的兴趣。而不参与投标即未作出要约，因此就不具备合同关系建立的基础，即不具有合同关系中权利义务的基本条件。
（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）
