案例回放
在2024年初，一家独立的审计机构受委派入驻某代理机构，展开为期一个月的审计工作，主要聚焦于该代理机构在2023年度负责的多个公开招标项目的合规性。根据代理机构招标文件的规定，投标人需提交纸质投标文件一套（一正四副）及电子投标文档光盘两份，确保电子与纸质文件的一致性，不一致时以纸质文件为准。在该地的地方性法规中明确规定了不同投标人从同一个投标单位或者同一个自然人的互联网协议地址（IP地址）下载招标文件、上传投标文件的情形视为投标人相互串通投标。在审计过程中，审计人员敏锐地察觉到在部分项目的电子版投标文件中存在互联网协议地址（IP地址）相同，文件名、作者信息雷同，以及电子文件的创建码与制作机器码相同的现象，这初步引发了对企业可能涉及串通投标行为的疑虑。为积极应对审计发现的问题并探索整改方案，代理机构迅速召集了多位业界专家和法律学者，共同组建了一个独立的审核委员会。经过细致入微的审核与严谨分析，审核委员会形成了一致结论：依据该地的地方性法规规定，存在互联网协议地址（IP地址）相同的应认定为串标。尽管在电子版投标文件中存在文件名、作者信息及电子编码的一致性，但这些单一因素并不足以单独作为判定串通投标的决定性依据。审核委员会强调，此类相似性应被视为在发现投标文件内容高度雷同时，作为辅助判断串标行为的线索，而非核心证据。审核委员会进一步指出，判定串通投标需综合考虑多方面因素，包括但不限于纸质投标文件的具体内容、投标人的独立性与相互关联性、纸质文件间是否存在雷同现象，以及是否存在其他违规操作行为等。在对纸质投标文件进行详尽审核后，审核委员会未发现任何直接指向串通投标的证据或明显暗示。基于上述分析，审核委员会最终认定，根据现有证据，无法确认这些项目存在串通投标行为。然而，鉴于在审计过程中暴露出的潜在问题，审核委员会向代理机构提出了建议：即应进一步强化内部管理，优化招标流程，特别是在电子投标文件的提交与审核环节，构建更为严格、有效的监控与审查机制，建议引入电子文件自动比对或筛选系统，以确保招标活动的公正性、透明度和合规性。
引出问题：文件名，或作者，或创建码，或制作机器码相同，能否直接认定投标人串标？
专家点评
在政府采购领域，串标事件时有发生，包括投标人与评审专家之间进行串通、投标人之间进行串通、投标人与招标人之间串通。以上案例折射的是认定投标人之间进行串通的问题。
笔者认为，电子投标文件存在文件名，或作者，或创建码，或制作机器码相同，并不直接等同于串通投标，而是需要结合具体情况和相关法律法规进行综合判断。
IP地址相同的情况可以认定为串标
现行有效的法律、法规以及部门规章对于IP地址相同是否直接构成串通投标并没有明确的直接规定。尽管在法律条文中没有直接规定，但一些地方性规章和指导意见开始将IP地址、MAC地址等作为识别串通投标的途径或认定的依据。江苏省在地方性法规中明确规定了不同投标人从同一个投标单位或者同一个自然人的互联网协议地址（IP地址）下载招标文件、上传投标文件的情形视为投标人相互串通投标。这一规定出自2023年1月12日江苏省人大常委会修订的《江苏省招标投标条例》。雄安新区管理委员会发布的《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法(试行)》，也将不同投标人提交电子投标文件的IP地址相同视为投标人相互串通投标的情形之一。需要注意的是，即使某些地方规定将IP地址相同作为串通投标的判定依据之一，但在实际操作中，也不能仅凭IP地址相同就直接认定串标。在实际操作中，IP地址相同可能是由于多种原因造成的，如投标人在同一地点使用同一网络环境（如公共WiFi、同一办公室的局域网）进行投标文件的上传。因此，在判断是否存在串通投标时，还需要结合其他证据进行综合判断，如投标文件的内容是否雷同、投标报价是否呈规律性差异、投标人之间是否存在关联关系等。
文件名，或作者，或创建码，或制作机器码相同，不能直接认定串标
——文件名相同的情况。文件名是文件存在的标识，用于区分和引用存储在计算机存储设备上的文件。它由用户或程序在创建文件时指定，并包含了文件的描述性信息。文件名相同可能只是巧合，或者由于投标文件的命名规范、模板等原因导致。在没有其他证据支持的情况下，仅凭文件名相同就认定串通投标是不充分的。
——作者相同的情况。作者是指创建或生成文件的用户或程序，主要目的是标识文件的来源。对于创建者相同的情况，可能存在以下情况，一是下载招标文件的模版或要求的格式文件修改后，作者信息可能没有及时更新，导致所有文件都显示相同的作者。二是许多供应商常常会使用行业的同一模板文件进行修改，制作成自己的投标文件，此时，投标文件的作者也有可能是不变的。三是计算机名也有可能被设为同一个名称。另外，在文件的属性中除了作者外，还有创建时间，如果作者和创建时间均相同，则可以说明这两份投标文件有着某种关联，此种情形也可能为串标，但也需要其他证据加以佐证。
——创建码相同的情况。创建码是指在创建某个账户、应用程序或服务时，系统生成的唯一代码或标识符。这个代码或标识符通常用于确认用户的身份、验证注册信息、保障账户安全等。创建码一致意味着不同的文件是基于同一源文件制作的。创建码相同的原因有：一是投标人在制作投标文件时可能会用相同行业模版或统一下载的招标文件格式作为模板；二是在第三方的同一台电脑上为不同公司制作投标文件时未彻底清除缓存或模板信息，导致创建码相同；三是可能因为共享某些资源而导致创建码相同；四是软件或系统的故障、版本兼容性问题等也可能导致创建码异常或重复。
——制作机器码相同。机器码指的是软件根据计算机的硬件信息（如CPU、内存、主板序列号等），按照一定的算法生成的一串无规律的字符串。由于每台计算机的硬件信息不同，因此生成的机器码也是唯一的。制作机器码一致，仅能证明供应商使用同一台电脑制作投标文件。例如，同一个采购项目，供应商在同一家打印店制作投标文件，打印店员工图方便复制粘贴，会导致供应商投标文件制作机器码一致。又如，供应商同时使用代理机构提供的电脑上传电子投标响应文件，也会导致供应商投标文件的制作机器码一致。
根据以上分析，并依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第三十七条规定的视同串标的六种情形，笔者认为，上述情形并不能直接认定为串标。在处理时，需要综合考虑多种因素。其一，根据87号令的规定，不同投标人的投标文件由同一单位或个人编制应视为串通投标，但这并不意味着，单凭文件名，或作者，或创建码，或制作机器码相同，就断定投标文件由同一单位或个人编制，从而认定为串标。其二，在判断是否存在串通投标行为时，需要综合考虑多种因素，以上事实只能是有串标的嫌疑之一，是否串标还需要结合其他证据进行判断，包括投标文件的雷同性、错误瑕疵的雷同性、技术方案等内容的一致性等，并依据相关法律法规进行综合判断。如果代理机构或评审委员会认定供应商存在串标的事实，并没权限处理也需要上报财政监管部门，由财政监管部门调查核实，依法认定。
综上所述，串通投标的认定通常需要满足一定的条件和标准，在缺乏充分证据的情况下，不应轻易作出串通投标的认定。
电子采购的发展，给识别投标串标行为提出了新的课题。建议代理机构进一步加强内部管理，完善流程，特别是在电子投标文件的提交与审核环节上，应建立更为严格的监控机制。代理机构在撰写招标文件时，可以明确注明对于IP地址或MAC地址相同情况的处理方式，以避免后续争议。在审核投标文件时，应采用多种技术手段进行比对和分析，以确保判断的准确性和公正性。建议代理机构引入人工智能比对系统，对所有电子投标文件的IP地址、计算机网卡MAC地址、计价软件加密锁号和数据储存设备序列号等信息进行自动比对和筛选，筛选有问题的投标文件，自动截留，然后进一步人工审核比对。
法规链接
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）
第三十七条：有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
