质疑投诉是政府采购法赋予供应商的救济权利，是市场主体维护自身权益的有效途径，也是促进政府采购活动公开、公正、公平的关键所在。2024年4月26日，财政部印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文），其中，专门提及了合作创新采购的争议处理规定，这与其他政府采购方式存在着明显区别，需要予以特别关注。
厘清：博采众长的合作创新采购流程
合作创新采购项目从采购人提出研发目标到确定首购产品，需要经历一个从无到有的过程。为降低创新风险，13号文吸收、整合了已有政府采购的有益经验，科学、合理地设置采购流程，通过竞争最大化激发供应商的创新动力，确保实现研发目标。
从采购程序上看，一方面，采购人应在创新概念交流前先行对供应商的资格进行审查。这一环节可理解为资格预审，通过对供应商进行初步资格审查以确定其是否符合参与政府采购活动的条件。对于已进行资格预审的，评审阶段可不再对供应商资格进行审查，以提高评审效率。另一方面，谈判响应贯穿整个订购阶段。部分采购项目由于技术复杂或性质特殊，采购人无法在采购文件中提出完整、明确的采购需求。在合作创新采购项目中，采购人在谈判过程中逐渐明确需求与期望，供应商不断完善响应方案，供需双方通过多轮深入谈判使采购标的具象化，并就合作事项达成共识，体现出谈判的显著优势。
从评审方法上看，一方面，在研发竞争谈判环节，谈判小组采用对响应文件满足研发谈判文件全部实质性要求的供应商开展综合评审，先评审研发方案再综合评审其他部分，最后按照评审得分从高到低确定成交候选人。综合评分法可以达到采购质量、价格和效率三要素的平衡，实现物有所值。另一方面，合作创新采购项目确定研发供应商只是“首战告捷”，即使在研发成功后，也要按照性价比最优的原则确定一家研发供应商的创新产品为首购产品，至此采购流程才算宣告成功。性价比法也是综合评价的一种评审方法，与综合评分法相比，其最大的优点是能排除供应商报价之间的横向干扰。
从评审专家上看，谈判小组在合作创新采购程序中负责供应商资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作，其重要性不言而喻。一方面，采购人有权自行选定评审专家。根据现行政府采购法律法规，只有技术复杂、专业性强的采购项目在满足相关条件下，采购人才能自行选定评审专家，如中央高校、科研院所采购科研仪器设备。在合作创新采购项目中，采购人自主选定评审专家可以有效规避“专家不专”等问题，有利于保证创新产品的研发成功率。另一方面，谈判小组需包含法律专家和经济专家。与以往技术复杂、专业性强的采购项目相比，合作创新采购项目除需要法律专家介入外，还需要经济专家对研发成本补偿的范围和金额、激励费用、首购费用等事项进行专业把关。
探究：与众不同的供应商救济渠道
为防止社会主体滥用质疑投诉机制，避免浪费行政资源，提升采购效率，现行政府采购将质疑投诉的主体严格限制为直接参与采购过程的供应商和依法获取采购文件的潜在供应商，且质疑投诉的事项也限缩在“采购文件、采购过程、成交结果”范围内。传统政府采购方式的采购过程相对标准化，采购对象通常是市场上已有的、成熟的产品或服务，供应商只需按采购文件要求提交响应文件即可，争议产生的缘由较为单一。而合作创新采购作为一种新的采购方式，采购流程复杂且新颖，每个阶段、每个环节都可能产生争议。
关于“潜在供应商”一词，现行政府采购法律法规并未作出界定。实践中存在两种理解：一种认为泛指有意向参加政府采购项目的供应商，另一种则认为仅指有资格参加政府采购项目的供应商。财政部采用后者观点，在指导性案例第29号中指出：“市场主体明显不具有履行合同所必需的设备和专业技术能力的，不属于潜在供应商。”在合作创新采购项目中，采购人在编制采购文件前须与通过资格审查的供应商进行创新概念交流，且最终形成的研发谈判文件也仅向参与创新概念交流的供应商提供。先有供应商后有采购文件的特殊性，客观上造成“潜在供应商已依法获取采购文件”变成一句空谈。因此，笔者认为，在合作创新采购项目中应遵循一般法理进行判断，对“潜在供应商”做更宽泛的理解和适用。
13号文第三十五条第一款规定：“供应商认为邀请参与合作创新采购的过程、资格审查的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉”；第二款规定“参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商认为研发谈判文件、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。”以市场主体参与合作创新采购活动为主线，通过纵向梳理其在各个环节可享有的救济权，能够看出13号文仍然是在既有的政府采购质疑投诉机制之下运行，只是出于采购流程复杂考虑，在文字规定上予以明确、细化，使供应商的救济权更具有针对性和可操作性。其中，第一款可理解为赋予潜在供应商的救济，第二款可理解为赋予直接参与采购过程的供应商的救济，其分界线在于市场主体是否获得“参与”合作创新采购活动的资格——进入创新概念交流环节。
解析：全面细致的维权路径规制
质疑投诉制度作为一项权利保障途径，除救济性质外，其深层内涵还应包括对市场主体知情权、参与权和竞争权三个层次的保护。允许参与采购过程的供应商以外的其他主体进行质疑投诉，也能更好地体现政府采购的公益属性。
保障潜在供应商的知情权。发布采购公告意味着采购人对外按下了采购程序的“启动键”。供应商从采购公告中可以了解到项目概况，进而判断是否获取采购文件、参与项目竞争。然而，并非所有政府采购项目均需发布采购公告。以单一来源采购为例，仅在只能从唯一供应商处采购且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的才须在采购前履行公示程序，此时获知采购信息的供应商可通过提异议的方式维权。对于已采用单一来源采购方式的项目，财政部在指导性案例第43号指出，“其他供应商不具备提出质疑、投诉的主体资格”。在此类项目中，市场主体在看到成交公告时才知悉项目信息。
与单一来源采购方式类似，合作创新采购的特点决定了可供采购人选择的供应商数量同样有限。因此，13号文规定供应商产生方式以公开征集为原则，以邀请有限供应商参与竞争为例外。实践中，由于供应商对核心技术、商业秘密的保护，必然会存在信息不对称的问题，导致采购人可能无法完全知悉市场上有能力参与研发的主体信息。因此，在邀请参与阶段可能会出现不公平的情况，例如供应商认为邀请名单的筛选标准不明确、不合理，或者邀请信息未及时公开等情况。在此情形下，为确保潜在供应商的知情权得到充分保护，13号文规定供应商认为邀请参与合作创新采购的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。
保障潜在供应商的参与权。供应商能否参与项目竞争，要过的第一关就是资格条件。为降低研发风险，13号文规定采购人应围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，包括同类项目的研发业绩等。由于采购人在设定资格条件时未与供应商进行创新概念交流，此时采购人提出的研发目标还处于朦胧状态，可能出现资格条件设置不合理、不科学的情形，导致有研发能力的潜在供应商无法参与到创新项目中。如在财政部门审核同意采购人购买进口产品的情况下，国产品牌产品是否就丧失了投标资格呢？答案是否定的。《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库〔2008〕248号）明确规定，如果因信息不对称等原因，仍有满足需求的国内产品要求参与采购竞争的，采购人及其委托的采购代理机构不得对其加以限制，应当按照公平竞争原则实施采购。
资格审查作为采购活动的关键环节之一，决定了潜在供应商能否获得参与竞争的“入场券”。在资格审查过程中如存在违规行为，例如泄露商业机密、审查标准不统一等，或者供应商资格审查结果被不公正地判定为不合格等情况，将严重损害潜在供应商的合法权益，破坏采购活动的公平公正。在此情形下，为确保潜在供应商的参与权得到充分保护，13号文规定供应商认为资格审查的过程使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉。
保障供应商的竞争权。通过资格审查意味着供应商正式进入合作创新采购的赛道，也表明竞争正式拉开帷幕。《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》一书指出，“采购过程”是指从采购项目信息公告发布起，到中标、成交结果公告止，采购文件的发出、投标、开标、评标、澄清、谈判、询价等各个采购程序环节。在合作创新采购项目中，采购文件在谈判过程中形成，与采购过程相互交融，难以分割。同时，对采购结果的维权本质也是针对采购过程，只有执行了正确的采购程序，采购结果才是合法有效的。
区分供应商针对的争议事项以及所处阶段，其重要意义在于确定供应商的竞争权是否实际遭受到侵害。财政部在指导性案例第28号指出，“潜在供应商只购买采购文件但未参加采购活动的，与采购过程、中标或者成交结果不具有利害关系，不得对采购过程、中标或者成交结果进行质疑投诉”，明确了供应商仅可就自己参与的采购环节相关事宜进行维权。13号文规定“参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商认为研发谈判文件、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以依法提起质疑、投诉”，除了明确上述几个环节供应商可质疑外，也明确了维权主体的判断依据。比如，未被确定为研发供应商的单位可以对研发谈判文件提出质疑，但不得对后续的研发中期谈判及首购评审相关事宜提出质疑。
顾名思义，“合作创新”，“创新”是目的，“合作”是手段，而在合作过程中容易产生沟通不畅、信息不对称等问题。实践中大多数的质疑投诉也都来源于此，不少供应商不了解项目信息，对采购过程有很多疑问，想通过质疑投诉消除自身疑虑。因此，笔者认为，采购人应加强对采购过程的信息披露，并建立与供应商之间的沟通机制，及时解决合作中出现的问题和矛盾，提高合作效率和质量，促进科技创新顺利进行。
（作者单位：北京市昌久律师事务所 北京市延庆区人民法院）
