《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）的出台，标志着政府采购在推动科技创新和应对快速变化的市场需求方面又迈出了重要一步。《办法》规定的合作创新采购是一种全新的采购方式，通过引入合作研发、风险共担和成果社会共享的采购模式，更好地利用财政资金支持科技创新，并促进采购人与供应商之间的合作。
为了更有效地推动创新及其商业化，需要采购合同能够灵活适应项目的不确定性和复杂性。《办法》提到了多种合同类型，如成本补偿合同和其他激励机制。笔者将介绍几种常见的合同类型，这些合同类型在国际上广泛应用于管理复杂的研发项目，通过了解这些合同类型的基本特点和用途，探讨是否适合引入或者在现有政策框架下是否适用。
合同类型概述
一是成本补偿合同。成本补偿合同允许采购人与供应商共担研发成本，同时通过激励措施鼓励供应商达成或超过项目目标。这类合同主要有以下几种。
——成本加固定费用合同（CPFF）：供应商得到实际成本补偿加上预先商定的固定费用，该费用不随实际成本变动而变动。
——成本加激励费用合同（CPIF）：除了成本补偿外，还包括额外的激励费用，这些激励依据供应商完成工作的效率和质量来调整。
——成本加奖励费用合同（CPAF）：供应商的报酬包括所有成本和基于达成特定绩效目标的奖励。
二是固定价格合同。固定价格合同为供应商和采购人之间提供了明确的价格框架，适用于项目目标明确且可预测的情况。在这种合同下，供应商必须在合同规定的价格内完成所有工作，风险由供应商承担，这激励供应商控制成本并提高效率。
三是时间和材料合同（T&M）。时间和材料合同适用于那些难以预先确定工作范围和持续时间的项目。在这种合同中，采购人支付供应商基于实际工作时间和使用的材料成本。这种类型的合同在初始研发阶段或当项目需求可能变化时特别有用。
合同类型在创新采购中的应用
——风险管理。在面对高风险的创新采购项目时，选择合适的合同类型是至关重要的。成本补偿合同类型（如CPFF、CPIF和CPAF）提供了一种方式，通过共担在研发过程中的不确定性和成本，减轻供应商面临的财务风险。
例如：CPFF合同允许供应商覆盖所有合理的成本，并获得额外的固定费用，这种结构适合那些研究方向明确但成果不确定的项目。
CPIF合同通过激励机制，鼓励供应商在不超过预算的前提下尽可能高效地工作，激励费用的多少取决于他们达成特定成本目标的能力。
CPAF合同则更注重绩效，为供应商设定明确的绩效目标，根据他们达到这些目标的程度来调整奖励费用。
在使用这些合同时，采购人可以更有效地管理项目风险，确保即使在不确定性很高的项目中也能推动供应商向预期目标努力。
——激励机制。有效的激励机制可以显著提升供应商的创新动力。在创新采购中，合同需要设计得能够激发供应商的创造潜力，并推动他们在项目中采用创新方法。
例如：CPIF和CPAF合同中的激励费用直接与项目的绩效和成果挂钩，鼓励供应商不仅要完成任务，而且还要寻求超越基本要求的创新方法和解决方案。
固定价格合同虽然风险较高，但也可以激励供应商优化其工作流程和技术方案，因为任何成本节约都将转化为供应商的额外利润。
通过这些激励机制，采购人不仅能够促进技术创新，而且还能保证项目的经济效率和质量标准。
——成本效益。选择合适的合同类型对于确保项目的成本效益也至关重要。不同的合同类型对成本控制和预算管理提供了不同程度的支持。
例如：成本补偿合同允许较好的成本可见性和控制，尤其是在项目需求频繁变动或技术难度较高的情况下。
固定价格合同则通过固定总价来控制预算，减少预算超支的风险，适用于项目需求明确且可预测的情况。
通过合理选择和应用这些合同类型，采购人可以在保持风险合理的同时，有效地支持和推动创新项目。
合同组合的策略
根据《办法》，政府采购的合同策略通常涉及两个主要阶段：订购阶段和首购阶段，每个阶段都可能采用不同的合同类型来应对项目需求。
订购阶段（研发合同）：在这一阶段，采购人与供应商合作研发新技术或产品。合同通常是成本补偿类型，如成本加固定费用合同（CPFF），以分担在研发过程中的风险并提供资金支持。
首购阶段（首购协议）：一旦研发成功，采购人将根据预先约定的条件购买一定数量的创新产品。这一阶段的合同可能采用固定价格合同，确保成本控制并促进技术的商业化。
通过这样的分阶段合同安排，采购人可以在研发阶段鼓励创新和技术开发，同时在产品成熟后通过首购协议控制成本和风险。
为了有效实施这些合同策略，以下是一些笔者的策略建议。
风险共享机制：在合同中明确风险共享条款，尤其是在成本补偿合同中，设定激励机制来奖励超出基本要求的性能标准，同时对未能达到预定目标的情况进行风险分担。
灵活的合同调整：为应对在研发过程中可能出现的技术和市场变化，合同设计应包含足够的灵活性，允许根据项目进展和初步结果调整合同条款。
阶段评审和资金释放：实施阶段性评审机制，根据项目的达成度和里程碑成果释放后续资金，确保项目按照既定目标有效推进。
在优势方面，创新激励可以有效地激励供应商在研发阶段创新，通过具体的绩效目标和激励支付，推动技术发展和应用。成本控制是在商业化阶段通过固定价格合同或首购协议控制成本，提高财务预算的可预测性。
在挑战方面，一是协调与监控：需要高度的协调和监控能力，以确保从研发到商业化的过程中合同条款得到恰当执行。二是适应性：合同需要在制定时就具有应对快速变化技术和市场需求的适应性，这要求采购人对相关行业有深入的理解和前瞻性。
在实施《办法》时，采购人可能会面临多种挑战，这些挑战涉及合同管理的复杂性、供应商的合作态度、以及政策和市场环境的变化。以下是笔者认为的几种常见挑战以及可能的解决策略。
在合同管理方面，合同的阶段性应用和多样化需求增加了合同管理的复杂性，特别是在需要协调多个供应商和不同合同类型时，合同管理更为复杂。建议采购人加强合同管理培训，提升合同管理能力。此外，可以考虑设立专门的项目管理办公室，以专业化团队来处理合同的日常管理和协调工作。
在供应商合作态度方面，供应商可能对新的合同结构持保留态度，尤其是当合同要求他们承担更多风险或进行额外投入时。笔者认为，可以通过早期的市场咨询和供应商参与，确保政策制定过程中供应商的声音被听到。同时，合同设计时应考虑到公平的风险和收益分配，确保供应商看到参与项目的潜在价值。
另外，政策变化和市场环境的不确定性可能影响合同的执行，尤其是长期项目可能会受到新法规或技术变革的影响。笔者认为，可以在合同中加入灵活性条款，允许在特定条件下调整合同要求或重新谈判关键条款。此外，定期进行项目审核和环境扫描，以快速响应外部变化。
结论与未来研究方向
成本补偿合同（如CPFF、CPIF、CPAF）和固定价格合同在创新采购中各有其独特的应用价值和功能。这些合同类型提供了灵活性和风险管理的机制，使采购人能够有效地激励供应商进行创新，同时控制项目成本和风险。尽管存在管理复杂性、供应商合作态度，以及政策和市场环境变化等挑战，通过合理的策略设计和实施，如增强合同管理能力、提供灵活的合同条款，可以有效地解决这些问题。
笔者认为，未来的研究可以探索如何将法律、经济学和管理学等多学科知识应用于创新采购合同的设计和管理中，以提升合同执行的效率和效果。随着新技术的不断发展，如人工智能和大数据的应用，研究它们如何影响合同设计和执行将是一个重要的方向。此外，比较不同国家在创新采购合同管理上的做法和经验，可以为改进国内政策提供有价值的参考。
（作者单位：公安部第三研究所）
