近年来，由于国内外环境和影响因素的变化，我国经济发展受到较大影响。虽然国家加大了研发投入力度、税收抵免优惠、环保标准建设等，也取得了一定成效，但这不足以解决当前面临的诸多现实挑战。笔者认为，与研发补贴相比，政府采购在众多领域更能激发企业创新动力。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的出台，标志着我国坚持走创新发展道路的决心，也彰显了我国政府采购制度将迈出重大一步，迎来重要转折。
政府采购由财政支出的管理手段转变为实现国家战略的重要工具
《征求意见稿》第一条便开宗明义，指出为贯彻落实党中央、国务院关于加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新，制定了该办法。换言之，采购项目需符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，并能够提出一些具有突破性和创新的解决方案。
在笔者看来，合作创新采购合同可以分为一般采购合同和战略采购合同。在第一个层次上，政府采购通常让创新成为招标和评估采购文件的基本标准。在第二个层次上，政府采购旨在鼓励和促进某些技术、产品或服务的需求，并在刺激市场时使用。一旦《征求意见稿》正式生效，政府采购对国家基本目标的实现将具有战略性作用，并在政府提供公共安全和服务、体现政府能力中承担更多责任。换言之，《征求意见稿》将推动政府采购从节支防腐的财政管理手段转变为战略实现的政策杠杆工具。
从需求侧创新驱动促进供给侧创新驱动
近年来，为了突出企业科技创新的主体地位，完善创新激励机制，改善国内创新环境，我国通过政府采购方式对创新产品和服务推出了针对性政策，对于科技创新发展发挥了一定积极作用。但笔者认为，政府采购创新政策工具体系还需进一步完善，且政府采购相关配套政策仍有不足。
因为传统的供给侧创新政策不足以应对诸多挑战，特别是竞争力带来的变化问题，所以需求侧创新驱动成为化解挑战的政策焦点。笔者认为，政府采购是需求侧创新政策举措的核心，原因在于政府可以凭借其强大的购买力来创造和增强创新需求，同时也使其能够在某些时候充当领先用户，从而产生让他人跟随的信号效应。此外，政府也可以利用其权力产生巨大的影响，使创新得到广泛传播，促进供给侧创新驱动。
《征求意见稿》将政府采购创新作为以任务为导向的创新政策。这不仅包括在供给侧发挥作用的创新政策，而且也包括在需求侧发挥创新作用的政策，尤其是实现未来需求的创新政策。
目前，社会存在的尚未解决的问题通常与高成本的挑战有关。要解决好这些挑战并使其化解过程变得可控，需要将其反映在更明确的政策中，也就是将这些重大挑战转化为需求驱动的政策。传统采购方式可能并不利于实现创新目标，原因在于其可能会扼杀采购项目的创新性。
为了在政府采购实践中追求创新目标的实现，发挥政府采购合理配置政府资源和创新解决方案的潜力，《征求意见稿》通过合作创新采购方式，积极发挥政府采购政策功能，以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础，实现了多重政府采购政策组合激励创新、创新产品研发和应用推广一体化管理。同时，合作创新采购方式是在我国首购和订购政策经验并借鉴国际经验的基础上研究制定的，也是目前国际上较为先进的采购方式。
合作创新采购方式多阶段化解不确定性风险
在笔者看来，政府采购的所有创新领域都需要新的管理方式和新的采购战略，即从传统的偏向规避风险的政府采购转向聚焦长期规划和风险管理的政府采购。此时，高风险与高成本仍旧是政策目标能否创新实现的重要障碍因素。《征求意见稿》详细规定了如何开展创新概念交流、研发竞争谈判评审、研发中期谈判、创新产品验收等环节。通过多阶段的采购活动，采购人与供应商共担研发风险，以开发创新解决方案。创新风险在合作创新采购的过程中得到改善，从而降低其不确定性。
但《征求意见稿》本身就是一种制度创新，还需要进一步完善。一是采购人在合作创新采购中的权责不明晰，加上合作创新采购难度较大，将会使采购人尽量回避合作创新采购方式。对此，笔者建议，应进一步压实采购人主体责任，制定更加严谨的采购人权责范围，并在鼓励采购人开展合作创新采购的同时，给予多种形式的指导。
二是尽管合作创新采购预算被列入部门预算研发经费，但目前尚未明确相应比例和具体要求，可能会导致预算编制和执行力度较弱，也可能研发经费全部被安排为合作创新采购项目。对此，笔者建议，相关部门应每年制定创新规划，以促使整体目标落实。同时，由一级预算单位依据本部门职能和目标规划，制定本部门或者与其他部门协同创新的需求清单，以便合理有效地编制预算。
三是尽管合作创新采购方式能够在一定程度上化解采购过程中的有关风险，但由于这种采购方式本身操作难度较大，既需要采购部门与政策制定者及利益相关者的多方参与，又需要供求双方之间不断沟通协调。同时，这些环节也会增加风险节点，需要加强整个采购过程的风险管理。此外，相关采购人员还需具备专业的采购知识和丰富的实践经验，将有助于降低合作创新采购失败产生的机会成本。
（作者系中南财经政法大学政府采购研究所执行主任、博士生导师）
