党的二十大报告提出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。从目前来看，优化政府采购营商环境有三个层面的要求：一是国内优化营商环境工作，主要是政府主管部门国家发展和改革委员会（以下简称发改委）牵头组织下开展；二是世界银行营商环境成熟度评估体系（Business Ready，以下简称世行评估体系）；三是我国加入世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）的准备。如果说发改委牵头的优化营商环境工作是国内赛事，那么世行评估体系和加入GPA就是国际赛事。尽管赛道不同，但在整体要求上有相同之处。同时，国际标准对我国优化政府采购营商环境提出了更高的标准，带来了更大的挑战。
GPA对政采营商环境的要求
——我国加入GPA的背景。GPA是WTO的一项多边协议，目标是消除国际间的贸易歧视，促进成员方开放政府采购市场，推动贸易全球化，其实质是将最惠国待遇、国民待遇、非歧视原则等延伸到政府采购领域。虽然我国加入WTO已经20多年了，但至今尚未加入GPA。2021年6月，我国向世贸组织提交了第7份出价清单及政府采购国情报告，表明了我国希望尽快加入GPA的立场和决心。此外，我国加入GPA，是加快构建国际国内“双循环”新发展格局的需要，也是我国与世界互利共赢的事情，既有利于外国企业“引进来”，又有利于我国企业“走出去”。对于国内而言，就是用国内部分政府采购市场的开放，换取相应的国际政府采购市场对我国企业的开放。在加入GPA后，国家财政支出在国际上的话语权、影响力将进一步提升。对于国外而言，中国作为世界第二大经济体和世界上最大的发展中国家，政府采购市场背后所蕴含的商机将对国际贸易产生重要影响。换言之，我国加入GPA将极大地开拓参加方的政府采购市场容量，为世界经济繁荣作出新贡献。
——加入GPA应遵循的原则要求。GPA强调非歧视性原则、公开性原则。非歧视性原则是指，本国以外的其他国家的供应者和货物及服务所享有的待遇不应低于本国的供应者和货物及服务所享有的待遇，且不能通过制定法律和法规等方式保护本国产品和企业，借此歧视他国的产品和企业。该原则强调政府采购流程的公平公正，以确保采购结果的有效性、合理性和公正性。公开性原则是指，GPA成员方应公开本国与政府采购制度相关的法律法规，公开政府采购的招标活动、招标信息和结果，且要求有效地减少在政府采购过程中的贸易壁垒，推进政府采购全球化进程。
世行评估体系对政采营商环境的要求
——参加世行营商环境报告的相关情况。世行营商环境报告显示，2013年至2018年我国排名前移50位。2020年，我国排名从2018年的第78位上升到2020年的第31位。2021年，世行暂时中止全球营商环境报告的评估。经过近两年的停摆，世行发布了新的营商环境评估体系即世行评估体系。笔者认为，世行评估体系体现了营造更高水平营商环境的指向，并总结了许多国际上优化营商环境的成功实践，对我国具有重要的借鉴意义。同时，世行评估体系是我国优化营商环境、对标国际一流标准的一次全方位“体检”。
——世行评估体系的相关要求。从2023年开始，世行将涉及政府采购的指标由原来的观察指标调整为评分指标，共有48项具体指标，以全面衡量影响私营部门整体发展的政策服务环境。具体来看，世行对政府采购涵盖了三个维度的考核：一是监管框架，体现在市场准入条件的设置、采购的最高性价比、采购过程的公平性和透明度；二是公共服务，体现在采购项目的交易成本、采购的透明度和数字化水平；三是办事效率，体现在投标的政策障碍、授予合同的时间和收到付款的时间。
国内优化政采
营商环境的要求
我国对优化营商环境的认识已经从单纯的以优惠政策“招商引资”转向对市场主体全生命周期的服务和监管，提升市场主体的满意度。
2020年1月1日，《优化营商环境条例》正式实施，其中要求“政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各种所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或排斥”。
2022年3月，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求“持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。制定招标投标和政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合法性审核。招标投标和政府采购中严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件等”。
以上述文件为基础，各省市对政府采购营商环境提出了更具体的要求，主要体现在完善政府采购领域信用体系建设、推广政府采购领域电子证照和电子签章的应用、提高对中小企业预付款比例、加快政府采购项目资金支付速度等。
未来优化政采
营商环境的建议
综合上述分析可见，无论是国内工作考核，还是世行评估体系或GPA，对政府采购的要求普遍体现在破除体制障碍、减少制度成本、改善效率消耗、救济权利损失等四个方面。笔者认为，未来政府采购工作也应围绕上述四个方面进行完善。
——破除体制障碍，维护市场秩序。一是完善法律法规体系。加快推进相关法律之间的协调，最理想的是实现《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的合一。同时，推进国内政府采购法律法规与国际规则的衔接，以更好地适应国际市场。二是建立公平竞争制度政策。对现行的规范性文件进行自查清理和专项检查，包括清理采购名录库、备选库、资格库等，破除政策上的门槛和壁垒。对新出台的政策在实施前进行公平性审查，企业参与政府采购不得以所有制形式、组织形式等实施差别待遇。对于不同性别的法定代表人获取政府采购项目时，不得存在歧视和差异。三是落实采购人主体责任。采购人要建立专门的政府采购内控制度，在市场调查的基础上，合理确定采购需求，避免采购需求具有指向性、排他性、歧视性条款。
——减少制度成本，强化要素保障。一是减少交易成本。在资金支付上，下调政府采购投标（响应）保证金、履约保证金比例；对有预付安排的合同，鼓励采购人将预付款比例提高到30%以上。在健全交易机制上，健全通用类货物和服务的采购需求标准化体系，积极推进批量集中采购；鼓励采购人自愿联合采购具有共性需求的产品和服务，提高采购绩效。二是支持开展融资。支持银行业金融机构以政府采购合同为基础，向中标、成交供应商提供融资，缓解供应商资金压力。三是引入信用担保。由专业机构为供应商向采购人、采购代理机构、金融机构提供投标、履约、融资担保，形成市场化的利益、责任和制约机制，防范政府采购风险。
——改善效率消耗，提升治理效能。一是提高信息公开透明度。建设完善、全面的电子化政府采购平台，逐步实现在线开展采购评审、投诉处理、合同签订、履约验收、信用评价、资金支付等工作，健全与公共交易平台信息的共享机制。二是压缩合同签订时间。鼓励采购人通过完善内部流程，进一步缩短合同签订期限。三是提高资金支付效率。要求采购人、代理机构综合考虑项目情况、供应商资金状况、市场供需关系等，选择是否收取投标（响应）保证金；对于确需收取投标（响应）保证金及履约保证金的，允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交。从而加快采购资金支付。对金额较小的货物和服务项目，鼓励采购人一次性全额支付。
——救济权利损失，保障合法权益。建立和完善适应法治政府建设和对外开放要求的政府采购投诉专业化行政裁决机制，推行网上质疑、投诉受理制度，提高政府采购监管效能。
（作者单位：广西财政厅政府采购监督管理处）
