在政府采购活动中，选择3名中标候选供应商，并确定中标候选排名第一的供应商作为中标人，这一规则早已刻在从业人员思维习惯中。然而，如果采购人需要确定1名或4名以上的中标候选人，进而选择两名以上的中标人，可行吗？这样做是否违反政府采购法律法规规定？带着这些疑问，笔者尝试从法规和经验中寻找答案。
问题一
中标候选人只能选择1名吗？
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）关于中标候选人的描述内容，引出了一个观点：法律法规确定的中标候选人，只能为1名。《政府采购法实施条例》第三十四条规定：“政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。”根据上述条款，有观点认为，“最”这个字针对的对象应当是唯一的，因此，法规规定的中标候选人也只能是1名，即报价或得分排名第一的供应商。
笔者认为，姑且不议汉语词典解释并未称“最”即“唯一”，就“唯一”本身，也不仅代表是单一的个体，也可以是一群、一部分、一批……
在采购实践中，存在中标供应商拒绝与采购人签订合同、质疑答复或投诉事项导致中标结果改变、重新评审改变评标结果、中标供应商放弃中标等情形，《政府采购法实施条例》《政府采购质疑和投诉办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》均对此作出相应规定，即“可以从评审报告推荐的中标候选人名单中，排序确定下一候选人”。如果仅选择1名中标候选人（即相当于中标人），当出现上述情形时，采购人便不存在另行选择机会，项目宣告失败。
综上所述，只选择1名中标候选供应商绝非法规条款本意。在规则范围内的多家供应商，均可作为政府采购项目中标候选人，这并不违背《政府采购法实施条例》第三十四条所规定的内容。
问题二
中标候选人可以选择3名以上吗？
相比《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十三条对中标候选人数量作出的详细规定，即“中标候选人应当不超过3个，并标明排序”，现行政府采购法律法规对中标候选人（公开招标方式）的数量没有作出明确限制。原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号令）第五十四条规定“中标候选供应商数量应当根据采购需要确定”的内容也在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）中被删除。
因此，无论规定多少名中标候选人，均没有违反政府采购法律法规的规定。
采购人应当结合项目特点和实际需要，一方面，要考虑项目中标结果确定后出现的特殊情况（结果改变另行确定中标人）；另一方面，要考虑多个中标候选人的实际意义，毕竟在实践中出现前三名中标候选人均有问题，采购人顺排选择第四名供应商的可能性较小，且选择靠后的中标候选供应商本身对于采购人就有诸多不利因素，如，价格较高，不一定能完全满足需求等。
之所以将中标候选供应商数量习惯性确定为3，笔者认为，这与供应商不满足3家导致废标等规定有很大关系。另外，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第三十五条、第四十八条也有要求“谈判小组（询价小组）应当按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人”。
问题三
中标人只能选择1名吗？
关于中标人的数量，《招标投标法实施条例》第五十五条明确规定：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”显然，中标人只能有1名。
虽然政府采购相关法律法规没有对“中标人”有明确定义，但根据《政府采购法实施条例》、87号令在相应条款中提及的“按顺序确定中标供应商”，“采购人在收到评标报告5个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人，又不能说明合法理由的，视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人”等内容推断，政府采购项目中标人，也应当是顺序排名第一的中标候选人。
在实践中，存在少数“采购人需要两家以上供应商一起履行同一合同”的特殊情况，原因包括项目需要进行效果比较、项目进度要求一家供应商无法履行等，故采购人将项目预算进行分配来选择两名中标人，如第一名供应商的中标合同金额占项目预算的60%，第二名供应商中标合同金额占项目预算的40%，这种做法虽已将结果明确到具体供应商，不存在类似备选库、资格库的二次选择问题，但除了缺乏法律法规支持外，还有些风险和困惑无法得以解释，比如，假设刚好3家投标供应商，就选择了两名中标人，是否公平合理？选择两名中标人，专家是否需要推荐6名中标候选人？又比如，第一中标人出现不能履约而依序顺延时，又如何顺延才合理恰当？
综上所述，无论从法律法规出发，还是从实践的角度思考，政府采购针对同一项目或合同项，都只能选择1名中标人。
问题四
需要多个中标人怎么办？
如何解决实践中同一项目或合同项需要多个中标人的情况？
其一，框架协议采购方式为不能确定采购量且需要多家供应商提供产品的特殊项目提供了一种选择，但需要注意其适用条件，也并非需要多家供应商的项目都可以使用框架协议采购方式实施采购。
其二，通过合理设置采购量确定的产品包（分包）可解决需要多家中标人情况。
框架协议采购虽是法定采购方式，但财政部门更倾向于鼓励采购人选择其他方式实施采购。2021年，财政部办公厅《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》规定：“对于确需多家供应商承担的采购项目，要指导采购人在明确服务标准和定价原则等采购需求的前提下，根据业务性质、服务区域等要素，合理设置采购项目包，通过竞争择优，将相应采购业务明确到具体供应商。”
在实践中，在采购预算、采购需求都明确的情况下，通过分包方式可实现确定多个中标人的采购意图，如，“第一名供应商中标的合同金额占项目预算的60%，第二名供应商中标的合同金额占项目预算的40%”的目标计划，就分为两个不同采购预算的产品包，每个包确定1名中标供应商。采购文件还可通过“兼投不兼中”的设置，规避“采用同样评分标准，同一供应商中标所有产品包”的可能。
“兼投不兼中”是否违反政府采购相关规定？有关部门的官网曾就此作出答复，称“采购人、代理机构可在采购文件中对‘兼投不兼中’作出约定，但每一采购包的合格投标人不得少于3家”。因此，在采购文件中约定每个包选择不同的中标人，如，A供应商同时在01包和02包的排名均为第一名，则A供应商被确定为01包的中标候选人，02包则确定排名第二名的投标人为中标候选人，以次类推。类似条款均被认可。
（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）
