框架协议采购方式作为一种新型的政府采购方式，有效解决了多频次小额零星采购的困境，特别是在2021年全面清理违规设立的供应商备选库、名录库、资格库后，小额零星采购适用的采购方式一直成为社会关注的焦点和难点。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》出台后，在实践落地过程中，各层面出现了一些不同的理解和争议。为此，笔者基于工作经验，结合框架协议出台的背景和原则，对相关内容进行探析。
框架协议采购方式的适用范围
框架协议采购方式的适用情形主要有三种（第四种为国务院财政部门规定的其他情形）。
第一种适用情形为集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购。
地方的集中采购目录均严格按照财政部地方集中采购目录指导意见编制，主要包括通用的货物（例如计算机、打印机、车辆、复印纸等）和服务（例如物业、印刷、加油、保险等）。以打印机为例，常用的耗材配件为硒鼓。在通常情况下，硒鼓属于目录外品目，若全年预算金额未达到采购限额标准，不适用《中华人民共和国政府采购法》。由此会引发一类争议，即如何采用框架协议采购方式同时采购集中采购目录内的打印机以及与之配套的属于集中采购目录外的硒鼓等耗材。
笔者认为，集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件应由集中采购机构负责征集，为防止单独征集集中采购目录以内品目后相关供应商故意提高配套耗材、配件价格导致采购人合法权益受到损害，集中采购机构在征集时应当将与之配套的必要耗材、配件同时征集报价，但需注明必要耗材、配件属于集中采购目录外品目，采购人在第二阶段授予合同时，应统筹考虑本单位或部门对相关耗材、配件的年度预算总额，超过采购限额标准的，与集中采购目录以内品目一起与供应商签订采购合同；未达到采购限额标准的耗材类产品，采购人应按照内控管理制度自行向供应商采购，仅就集中采购目录以内品目与供应商签订采购合同。
第二种适用情形为集中采购目录以外且采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购。
首先，第二种适用情形需要对鉴证咨询服务的范围进行规范界定，鉴证咨询服务属于税法规定的现代服务业，根据《应税服务范围注释》，鉴证咨询服务包含认证服务、鉴证服务和咨询服务。
认证服务是指，具有专业资质的单位利用检测、检验、计量等技术，证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的业务活动。
鉴证服务是指，具有专业资质的单位受托对相关事项进行鉴证，发表具有证明力的意见的业务活动（如会计鉴证、税务鉴证、法律鉴证、职业技能鉴定、工程造价鉴证、工程监理、资产评估、环境评估、房地产土地评估、建筑图纸审核、医疗事故鉴定等）。
咨询服务是指，提供信息、建议、策划、顾问等服务的业务活动（例如金融、软件、技术、财务、税收、法律、内部管理、业务运作、流程管理、健康等方面的咨询）。咨询服务涉及的范围较为广泛，在实际使用中，采购人需根据项目采购需求，对本部门、本系统行政管理所需的此类服务合理选择采用框架协议采购。
其次，第二种适用情形中未提到的，集中采购目录以外且采购限额标准以上的货物、工程项目，即使属于多频次的小额零星采购，也不适用框架协议采购方式。对于集中采购目录以外的，需要根据需求多频次重复采购的如办公耗材、食堂食材、科研耗材等货物采购项目或者小型维修等服务采购项目，目前均未纳入框架协议采购方式的适用范围，采购人需通过合理分包或者签订时间、地点、数量不确定的采购合同开展采购活动。
最后，第二种适用情形必须是本部门、本系统行政管理所需，属于自采自用，在制定框架协议采购方案时应明确界定适用该框架协议的采购人范围以及履行合同的地域范围。
第三种适用情形为集中采购目录以外且采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定两家以上供应商由服务对象自主选择的。
第三种适用情形与前两种适用情形主要的区别点在于：一是取消小额零星采购的限制。单次采购预算金额超过采购限额标准的需要多频次重复采购的同一品目或者同一类别的服务项目也可以采用框架协议采购。二是限制适用主体。根据《政府购买服务管理办法》，政府购买服务的购买主体限定为各级国家机关，事业单位和团体组织不得对符合第三种适用情形的采购项目采用框架协议采购。三是限制政府购买服务内容。政府购买服务内容包括政府向社会公众提供的公共服务以及政府履职所需辅助性服务，具体范围和内容由各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录，各级国家机关判断是否属于第三种适用情形时，应结合本部门编制的政府购买服务指导性目录，但对本部门履职所需辅助性服务不得采用框架协议采购。四是入围供应商数量不得少于两家。在确定入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商均应当不少于两家，且至少淘汰1家供应商，即最终入围供应商数量可以为1家。
框架协议采购方式的具体执行
第一，发起和适用。集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，可以由集中采购机构根据普遍的采购需求主动开展框架协议采购，明确适用的采购人及履行合同的地域范围，也可以由多个或个别采购人自行申请，集中采购机构根据采购人的同类采购需求开展框架协议采购，为保障框架协议入围供应商的合法权益，订立框架协议后，适用范围内的采购人不得采用其他采购方式再开展同类品目的采购活动。集中采购目录以外品目符合框架协议采购方式适用情形的，主管预算单位既可选择采用框架协议采购方式采购，也可选择其他符合政府采购法律法规的采购方式。既可自行采购，也可委托集中采购机构或社会代理机构采购。若选择框架协议采购，那么需明确适用的采购人或者服务对象范围及履行合同的地域范围，订立框架协议后，适用范围内的采购人同样不得采用其他采购方式再开展同类品目的采购活动。
第二，政府采购政策的落实。集中采购机构或主管预算单位应当在框架协议采购活动中落实节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政府采购政策。一是根据《政府采购促进中小企业发展管理办法》，若框架协议采购方式属于不适宜由中小企业提供的情形时，可不专门面向中小企业预留采购份额。但应对符合相关规定的小微企业报价给予相应的价格扣除，用扣除后的价格参加评审。二是对属于节能产品、环境标志产品政府采购品目清单的，应当在框架协议采购中实施强制采购或优先采购。三是采用框架协议采购方式采购货物类产品时，确需采购进口的，应当在框架协议采购方案、征集公告及征集文件中予以明确。采购人在合同授予阶段，拟采购产品属于进口产品，应当按规定报本级财政部门审核同意。
第三，采购方案的制定。集中采购机构或主管预算单位应当拟订采购方案，报本级财政部门审核或备案。笔者认为，采购方案应当按照不同品目分类制定，并涵盖框架协议的主要内容，包括但不限于采购需求以及最高限制单价、采购包的划分、框架协议采购方式、第一阶段入围供应商的评审方法、第二阶段成交供应商方式、落实政府采购政策的要求、拟委托的采购代理机构及委托代理协议、采购需求调查情况等。特别是，对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购时，集中采购机构或主管预算单位应与供应商约定专用耗材报价的期限、质量评分方案等内容。
另外，采购标的应当按照《政府采购品目分类目录》确定最底级采购品目，例如，A090101复印纸为A09“办公消耗用品及类似物品”（A0901“纸质文具及办公用品”）的最底级品目，在实施框架协议采购时，应当以复印纸为采购标的，并按照不同的采购需求（如A3、A4、A5等）和功能特性（轻质纸、新闻纸、白板纸等/60g、70g、80g、100g等）进行再细分。在实践中，要注重细分的合理性，既不能过于细分导致每个采购包竞争不足，也不能简化为一个采购包（对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应），无法满足采购人多样化的采购需求。
第四，框架协议的期限。框架协议有效期最长不超过2年（货物项目有效期不超过1年），即在有效期内，适用范围内的采购人或服务对象可以按照第二阶段确定成交供应商的方式合理选择供应商，但框架协议有效期不等同于政府采购合同授予期限。以极端情况为例，若某个服务项目框架协议有效期只剩下最后一天，采购人可以按照第二阶段确定成交供应商的方式选择某供应商并与其签订政府采购合同。政府采购合同的有效期应当根据项目的采购需求合理界定，符合延续性服务项目标准的，可以签订不超过3年有效期的政府采购合同，即框架协议有效期期满后，采购人仍可按照政府采购合同约定的期限继续执行。
第五，响应保证金的缴纳。集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集。笔者认为，原则上应当不要求供应商提交响应保证金，主要考虑有两点：一是在征集前，很难确定在框架协议有效期内适用范围的各采购人的项目总预算金额，集中采购机构以何种标准收取响应保证金无据可依；二是从目前政府采购网上商城征集情况看，供应商参与集中采购目录以内品目的征集积极性非常高，对大量供应商收取响应保证金可能加大供应商的资金压力，不利于政府采购营商环境的优化。主管预算单位采用框架协议采购的，笔者认为，对无法确定框架协议有效期内采购总预算金额的，原则上不要求供应商提交响应保证金，能够确定采购总预算金额的，确需收取的，应在征集公告和征集文件中予以明确。
第六，采购人代表的选择。政府采购制度改革的导向之一是强化采购人主体责任，在评审过程中派出采购人代表参与评审工作是落实采购人主体责任的重要抓手。但在框架协议采购中，特别是在集中采购机构负责开展的封闭式框架协议采购中，采购人代表是否需要、采购人代表由谁派出、派出数量等存在较大争议。笔者认为，集中采购机构采用框架协议采购的，评审小组可以全部由评审专家组成，也可以邀请拟适用该框架协议的采购人指派相关采购人代表参与评审。采购人代表可以为采购人的工作人员，也可以由采购人从专家库中选择，委托其代为行使采购人权利，但采购人应向委托的专家出具授权书，明确双方的权利和义务。
第七，淘汰标准的确定。确定第一阶段入围供应商的评审方法包括价格优先法和质量优先法，两种评审方法均需根据征集文件规定的淘汰率或者入围供应商数量上限确定入围供应商。其中，淘汰率明确规定一般不得低于20%，其中采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购不得低于40%，但未对入围供应商数量上限有所限制。笔者认为，以入围供应商数量上限作为淘汰标准的，实际淘汰比例应当符合规定的淘汰率，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商数量超过入围供应商数量上限但不符合最低淘汰比例的，应当按照最低淘汰比例进行淘汰后确定入围供应商。
第八，采购合同的授予。一是采用顺序轮候方式确定第二阶段成交供应商时，笔者认为，价格优先法的轮候顺序应当以第一阶段入围供应商响应报价从低到高排序。质量优先法的轮候顺序应当以第一阶段入围供应商质量评分从高到低排序，补充征集的入围供应商应当排位在所有首次征集的入围供应商之后进行顺序轮候。二是除由服务对象自主选择供应商且无法提前签订书面合同的情形外，均应由采购人与成交供应商签订政府采购合同，包括根据需要约定适用的简式合同或者具有合同性质的凭单、订单等。合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，可以重新协商，协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构依法变更或解除合同。三是供应商拒绝签订采购合同的，以直接选定方式确定的，可以从入围供应商中另行选定。以二次竞价方式确定的，可以选择报价次低的为成交供应商或者重新开展二次竞价（拒绝签订采购合同的成交供应商不得再参加该项目重新二次竞价）。以顺序轮候方式确定的，轮候顺序下一入围供应商为成交供应商，拒绝签订合同的供应商应当依法承担相应的法律责任。
