作为一种新型的法定采购方式，框架协议采购针对的是“技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务。”《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）用了大量篇幅，重申“采购需求明确”这一要旨，改变了以往协议供货用淘汰率作为单一指标形成入围价格的机制，辅之以“最高限制单价”和“每个采购包只能投一个产品”等约束条件共同决定入围价格，价格形成机制更加科学。作为征集人，不仅要对产品性能、市场行情有充分的把握，还要对供应商报价策略、采购人购买偏好进行系统分析，这样才能保证征集到的产品或服务实现优质优价。本文拟从货物采购包的设计环节探析110号令实施背景下征集人需关注的要点。图一搭建的是一货物采购包的框架模型，后续展开分析探讨均以此图为基础。
图一左轴表示产品技术指标，从下到上表示性能越来越优化；右轴代表价格，从下到上表示价格越来越高。两轴空白区域为一采购包，下方虚线代表采购需求，通过左轴技术指标数值反映；上方实线代表最高限制单价（以下简称最高限价），通过右轴价格数值反映。需要说明的是，品牌在政府采购领域不能作为评审因素，但供应商投标环节，必然会将品牌价值分期摊销在产品的生产成本乃至报价中。为简化分析，本文假定当供应商考虑技术指标时，是涵盖了技术性能和品牌价值的综合体。图一采购包表示采购需求是技术指标2，最高限价是500元，如果a产品技术指标是4，价格是400元，不考虑淘汰情况下，可以入围；b产品技术指标是6，但报价600元，超过最高限价，故不能入围。
关于采购需求和最高限价形成的区间把握
图二假设包一、包二代表同一品目下两个不同采购包，a、b、c、d、e代表5种不同投标产品。包一采购需求和最高限价形成的区间较窄，约为两个技术指标或价格200元的空间；而包二较宽，约为3个技术指标或价格300元的空间。理论上看，包一不利于拉开产品档次，包二则反之，可容纳的产品档次较多。由于采购需求、最高限价在征集文件中是明确的，而供应商投什么产品存在不确定性，在采购需求和最高限价形成的区间已知的前提下，供应商所投产品生产成本越低，越有条件贴近采购需求，可以实施价格策略的弹性也越大，反之亦然。通常情况下，征集人设计采购包时，上述采购包的空间过宽过窄均不适宜。过宽致使产品档次过多，报价容易失真，过窄则强制有档次差别的产品只能在限定的价位竞争，会抑制供应商投标高性能产品的积极性。
关于征集环节采购包的设置数量
比较图三和图四，a、b、c代表3个不同品牌的生产厂商，a1、a2、a3表示该厂家有3个不同型号的产品，b1、b2、b3和c1、c2、c3也是如此。图三表示征集文件中设置了一个采购包，3个厂家只能用1款产品投标。图四表示征集文件设置了3个采购包，3个厂商可以各选3款产品投标。显然，设置足够数量的采购包，是入围产品足够丰富的保证。这需要征集人在单一品目产品配置组合上下较大功夫，通过配置组合实现产品分档，筛选出交易量较大的产品采购包编入征集文件。配置组合的划分不是越多越好，原则上应当符合“市场上已有销售和需求较为普遍”等条件，这对历史数据的梳理提出了新要求，比如，热销产品在采购需求和最高限价之间的界限在哪里等。
关于多个采购包之间的关联性
图五表示总计3个采购包，各采购包无论是技术指标还是最高限价之间均没有交集重合，即包二的最低采购需求对应的价格大于等于包一的最高限价，包三也是如此。假定a、b、c、d、e、f、g、h、k共9个厂家各用1款产品来参与投标，各包均有1家产品在技术指标和报价上超出其他两家，如厂家b，其技术指标性能大于2，报价大于200元，在包一中处于性能较好但价格较高的位置。征集淘汰阶段，产品b、f、g因报价高不具备竞价优势，性能好的产品反而加大了被淘汰出局的可能性。把最高限价压低，增加采购包数量是否可行？比如，变成图六的设计形态。
图六容易导致厂家出于竞价需要贴着采购需求投标产品，因为高性能产品必然价格高，有被淘汰出局的风险。要保证价格有优势，只能拿性能大体相当的产品参与竞争，容易出现征集结果均非各厂家最优产品的情形。这里可能会出现另一种观点，即用包三的产品投包二、包二的产品投包一，仍可确保各包产品出现最优。这种可能的确存在，但前提是在各包无交集的情况下，供应商愿意亏本承担较大的价格损失吗？该情形不符合经济规律也并非常态。由此，笔者建议，可尝试允许各包之间在综合指标和最高限价上有交集重合，即包二最低采购需求对应的价格低于包一的最高限价，如图七。
包一中的b产品，可选择包一，也可选择包二，选择包二更具价格优势。包二中的f产品也是如此，可选择包二，也可选择包三。采购包设计不僵化、有弹性，给予供应商投标一定选择空间，既为甘冒价格过高风险，但希望提供高性能产品的供应商提供机会，也为希望以低成本、低价格优势获取入围资格的供应商创造条件。
关于影响投标产品策略的因素
供应商参与框架协议采购，既要渡过征集的淘汰关，也要渡过二次选择的合同授予关。由于征集文件已明确了淘汰率，投标人确保入围要考虑的因素有：多少厂家参与投标，自己产品的生产成本即最低价能报多少，其他厂家产品的生产成本，各产品厂家报价策略。理论上看，市面上有多少厂家、各产品的生产成本，在同一行业内大家是彼此知悉的，区别在于详细程度，自己产品的生产成本也是明确的，唯一不确定的是各自的报价策略。由于生产成本与价格具有正相关性，贴着最低采购需求报价被淘汰出局的风险最低。如图七中，产品b投包二入围的概率要大于投包一，产品f投包三入围的概率要大于投包二。但在另一因素的参与下，情况会发生变化：在合同授予阶段，采购人在偏好上更侧重产品性能、品牌，即各图表中的技术指标，产品b投包二能够入围，但在合同授予阶段，它的技术指标优势要小于d和e，合同授予阶段能否获得采购人青睐面临较大不确定性。低性能产品成本低、压价空间大，入围容易，但获得合同授予较难。高性能产品成本高、压价空间小，具备获得合同授予的优势，但入围较难。要确保高性能产品入围，但又不因价格高而被淘汰，供应商应在最低生产成本和最高限价之间权衡价格策略，找到合适的投标价位。
关于淘汰率的设定
110号令对淘汰率的设定明确了一些基本要求，但具体设定多少，还要根据实际予以确认。各生产厂家对政府采购市场中热销产品应当是有共识的，热销产品的竞争可能会较激烈。如果从量价关系角度看，热销产品在价格上给予一定幅度让利，符合常识和规律，可能要适度提高淘汰率的设定。而冷门产品成交量不大，但又有需求，设定的淘汰率可能就要小一些。结合前述分析，热销产品采购包的设计，空间要适度拉大，在确保多层次产品入围同时，提高淘汰率，强化竞争效果。冷门产品采购包，在保证一定空间同时，淘汰率可酌情降低，确保征集成功。
框架协议采购方式是政府采购方式新的探索与尝试，采购包在设计上没有经验可循，以上分析仅是基于静态的理想层面的探讨，有些方面还缺乏动态参照，比如，围标串标发生时，上述机制是否适用？不同产品生产厂家的竞争实力不同，亏本竞争下，上述机制是否还能发挥正向作用？这些都需结合实践不断验证、纠错和校正。特别是政府采购实践层面，是在给定条件下不确定因素之间的博弈，要确保各方共赢，是一个持续优化并不断完善的过程。（王国梽）
（作者系中央国家机关政府采购中心副主任）
